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网站优化这些误区一定要避免 百害而无一利

发布时间：2025-04-05 03:23:52编辑：东飘西荡网浏览（58）

[41]值得注意的是，袁世凯的国情咨文，在用语上与梁启超宪草高度接近。

多年来笔者在教学研究过程中，在对基层法制实务的考察过程中，在与媒体朋友互动中，在同国外学者交流过程中，经常碰到兼具理论性和实践性的诸多宪法难题，深感有必要作出坦诚认真、具有说服力的简明回答。但是，宪法的权威不能仅靠宪法条文﹙外在规范﹚来树立和支撑，其更深厚的支持力量是宪法在人们的心目中具有崇高地位和内在约束力﹙内在规范﹚，全体公民养成了知宪、崇宪、行宪、守宪、护宪的自觉意识，简言之就是全社会普遍树立了正确和牢固的宪法观念，形成了新型的宪法文化。



面临世纪之交，人们系统地总结改革和发展的新经, 验，并根据改革开放和现代化建设事业跨世纪发展的客观要求，审时度势地作出, 了一系列重大战略决策和政策调整，包括将邓小平理论确定为党的指导思想，将依法治国确定为治国基本方略，将公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为初级阶段的基本经济制度，将按劳分配为主体、多种分配方式并存确定为初级阶段的分配制度，, 将非公有制经济确定为社会主义市场经济的重要组成部分而不再仅仅视为一种补充，将长期稳定以家庭承包经营为主的责任制和完善统分结合的双层经营体制确定为稳定农村基本政策、深化农村改革的重要方针，将反革命的活动这一提法从宪法里摒弃掉，另行规定与国际接轨的法制概念危害国家安全的犯罪活动，从而为我国刑法取消反革命罪提供了宪法支撑，等等[9]。当然这还不够，还需要不断完善，特别是更为给力地予以贯彻落实。第一个典型事例：广州市公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，透过推行参与行政、合作行政的新机制，帮助公民实现参与社会事务管理的宪法权利，这项行政管理和社会管理创新举措取得了积极的改革成效，却因共识不足引起争议、受到质疑、当了被告，遭受本可避免的挫折。例如2004年修宪时，我国宪法增加了人权条款，有人认为这没有实际意义，仅仅具有宣示和装饰作用。那时日本的情况就是这样，中小企业特别多，它们应对金融危机的能力较低，这时候政府就出手，不等到企业全都倒闭了才出手。

遗憾的是，出现这个潮流之后，很多人却不知晓、不理解，公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义，还没有被普遍、深刻地认识到。在宪法中明确写进了国家尊重和保障人权，这当然有助于推动我国法律制度和其他管理制度的民主化进程，对于各种正式制度的人性化运行都会发挥强有力的指导和规范作用。  周叶中，法学博士，武汉大学教授、博士生导师，武汉大学研究生院院长，武汉大学两岸及港澳法制研究中心主任。

同时，国家还通过‘十二五规划纲要和《横琴总体发展规划》、《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》等区域发展规划的软法形式，明确港澳在国家发展全局中的战略定位，从而通过引导的方式，参与特别行政区治理。这种来自国家的支持主要即通过特别行政区治理来实现。从功能上看，特别行政区制度的功能拓展产生了对治理理论的需要。全国人民代表大会根据《宪法》制定的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，则具体规定了中央和特别行政区的权力配置，对中央和特别行政区的关系进行规范，是特别行政区治理的基本规范。

（四）特别行政区治理的工具 特别行政区治理的框架是特别行政区制度，特别行政区制度是我国《宪法》统率下的法律制度，因此，特别行政区治理是一种法治型治理。另一方面，特别行政区制度通过高度自治权的安排，保证了由特别行政区本地人组成的政权作为主要的治理主体，并通过法律约束了中央政府的治理，从而消除了特别行政区居民对中央可能干预特别行政区内部事务的担忧。



而原则性的特别行政区制度是国家基于主权统一和领土完整而设立的、处理中央与特别行政区相互关系，实现中央对特别行政区宏观管理的制度，原则性的特别行政区制度要求特别行政区治理不仅着眼于特别行政区，更应回应国家层面的若干关切，这也就使特别行政区治理具有了国家治理的高度。因此，特别行政区治理理应正视这些问题，通过解决隔阂背后的深层次问题，正确引导公众，形成制度认同，以实现社会融合。不过，两个《基本法》不仅明确规定特别行政区享有高度自治权，两个特别行政区分别实行港人治港、澳人治澳，而且中央政府并不掌控特别行政区的财政、金融、税收、货币等权力，也不干涉特别行政区政府依法施政。由于统治的模式仅能处理法域内的事务，跨域的问题无法得到很好的解决，而特别行政区治理一个很重要的方面，就是跨域治理。

从结构上看，特别行政区制度确立了特别行政区多主体的治理结构。一方面，国家制定了专门在特别行政区实施的法律，如《香港特别行政区驻军法》和《澳门特别行政区驻军法》，以规范中央有关防务权力的行使。特别行政区治理的第三个功能是为特别行政区的长期繁荣稳定提供保障。合法性意味着公民内心的认同。

而特别行政区的权力配置经由治理范式加以理解，即是指特别行政区政府基于《基本法》的规定，在治理特别行政区时，可以自主运用的方式和手段。  四、特别行政区制度的治理转向与善治的实现 特别行政区制度的治理转向，不仅是一种方法论上的变革，而且也标志着特别行政区治理朝着实现善治方向变革的趋势。



另一部分被称作新治理方法，主要包括专门委员会、相互承认、半私人的监管组织、共同体机构、开放式协调法等治理手段，是一种公私合作的治理模式[5]（第92－98页）。尽管两个特别行政区在香港、澳门的设立，实现了这两个地区的回归，但由于外部势力的介入，以及特别行政区内部有关法律制度的不健全，特别行政区内仍存在一些影响国家主权和国家安全的因素。

此外，通过特别行政区治理，中央政府以一国内地区间协议、授权管辖等机制，为特别行政区的经济社会发展提供保障，从而强化了特别行政区居民对国家的认同，并终将提升国家治理在特别行政区的认受度。由此可见，治理理论符合宪法中的人民主权原则、法治原则和权力制约原则，是宪政精神在国家管理领域的具体体现，是国家与社会关系的新形态。从权力配置的角度而言，特别行政区享有哪些权力、中央与特别行政区的权力范围如何划分、中央如何调控特别行政区所享有的权力，构成特别行政区制度的核心，因此，特别行政区的权力配置无疑是其最为重要的内容之一。特别行政区制度的治理转向增强了特别行政区治理的民主性。但随着特别行政区制度以法律的方式实施，特别行政区居民对于特别行政区制度的心态亦逐渐发生变化。香港和澳门的顺利回归，使香港问题和澳门问题，从中英、中葡之间的国际问题，转变为一国内中央与特别行政区的关系问题，香港和澳门的居民也从其各自区域治理的局外人，转变为特别行政区治理的主体。

享有的权力主要是防务、外交等权力，全国人大及其常委会和中央人民政府可以依法授予特别行政区其他权力，同时，全国人大常委会对《基本法》拥有最终解释权。治理理论作为分析框架，有以下几个特点：在治理的主体方面，治理的主体不限于政府，它要求超越宪法和正式规范来理解治理，治理的权力中心包括中央、地方、功能区域、共同机构、非政府组织等。

为了顺应管理和发展的需要，全国人大常委会还授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区进行管辖、授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖。因此，如何使特别行政区治理顺应香港、澳门的地位变化，在特别行政区制度框架内，以基本法为依据，运用释法、立法和订立协议等法律手段，科学、合理地调整央港关系、央澳关系，改善中央的治理方式，从而构建起中央与香港、澳门两个特别行政区之间的和谐关系，并强化特别行政区的公民对于国家主体部分的认同，以在此基础上进一步促进内地与特别行政区之间的社会融合，是新时期特别行政区治理的重要功能。

由于《基本法》属于宪法相关法，其条文原则性较强，在对有关权力配置的条文出现争议时，全国人大常委会可以对《基本法》条文进行解释，以明确权力配置的范围和界限。而在特别行政区制度论域内，国家主权是前提而不是目的。

因此，如何看待这些新模式在特别行政区制度乃至国家管理体制中的地位和作用，是一个很有意义的问题。我们认为，特别行政区治理应定位为国家治理的重要组成部分。在治理的工具方面，作为治理主体的政府不仅通过命令等使用权威的统治方式，而且可以通过诸如签订合约等新的治理工具和治理模式来优化政府的治理[7]（第41页）。实践证明，特别行政区制度是我国实现国家统一的最佳方式，它以一国两制理论为指针和先导，创造性地提出了在一个统一的国家内，设立实行不同社会制度和不同生活方式的特别行政区的战略构想，并在实践中逐渐形成了宪法和法律上一套完整的制度体系、规范体系和理论体系。

由于历史原因，特别行政区居民在特别行政区制度提出之初，对特别行政区制度大多持观望、怀疑甚至否定的态度，谈不上对特别行政区制度的认同，更谈不上对国家治理的认同。，这也使特别行政区治理中的权力配置有调整的空间，具有灵活性。

由上可见，特别行政区制度为特别行政区治理的权力配置和运行提供了法律依据，特别行政区治理是在特别行政区制度规范下的治理。我们认为，特别行政区治理的功能包括维护国家统一、推动社会融合和保持特别行政区繁荣稳定。

（一）特别行政区治理的制度基础 特别行政区治理的过程亦即公共权力的配置和运行过程。而经济体制绝不是治理的全部，因而学者俞可平将善治定义为使公共利益最大化的社会管理过程，其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性[11]（第8－11页）。

以特别行政区制度为框架的特别行政区治理，既是特别行政区的地方治理，又是国家治理的重要组成部分。然而在特别行政区制度的论域内，治理是由中央政府、特别行政区政府、公民共同参与的过程，它涵盖了政府治理的范畴，是政府主导的治理。欧盟委员会发布的《欧洲治理白皮书》认为，（作为善治的）治理包括开放、参与和效力[12]。但无论何种定义，善治都包括了法治、民主和合法性三个要素，其中法治和民主是合法性的基础。

国家还通过《基本法》的附件列表，确定适用于特别行政区的全国性法律。特别行政区制度为我国法治提供了多方面资源，包括国家主体部分和特别地区整合成统一国家和有机整体的法律途径和方式，以及统一国家内特别行政区依法治理的方式和处理中央与特别行政区关系的法治模式，等等。

治理理论的重要渊源是欧盟的治理，欧盟也是治理理论的重要实践场所。首先，在治理理念方面，传统治理理论认为，治理是没有政府的治理，特别是在欧盟治理的论域内，治理是在民族国家之上的超国家层面进行的，这就呼应了没有政府的治理。

特别行政区制度，不仅构建了特别行政区的治理结构和治理模式，而且对特别行政区居民的心态具有重要影响。综上所述，特别行政区治理是在特别行政区制度框架内，由中央和特别行政区政府共同主导的法治型治理结构。